Наличие накопительной части пенсии и право граждан на нее зафиксировано в Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Возрастные категории, на которые распространяется накопительная составляющая и тариф взноса на нее, установлены Налоговым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".
Инвестированием неперсонифицированных накопительных отчислений может заниматься исключительно государство, вкладывая накопительные отчисления в государственные активы с высокой степенью надежности и с доходностью, обеспечивающей их защиту от инфляции. Именно поэтому пенсионные накопления, еще не переданные в доверительное управление, выделены в отдельную категорию.
Законом от 20 июля 2004 г. N 70-ФЗ "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" право создавать себе накопительную часть пенсий оставлено лишь для граждан 1967 года рождения и моложе.
Выплата накопительной части трудовых пенсий предусмотрена с 1 января 2013 г. Но изменения, внесенные вышеназванным законом, отодвинули на 10 лет начало выплаты накопительной составляющей, поскольку первоначально в сферу пенсионных накоплений законом N 167-ФЗ были включены: мужчины 1953 года рождения и моложе, женщины 1957 года и моложе.
Для гарантированного обеспечения пенсионных обязательств государства перед сегодняшними молодыми людьми необходимо резервирование средств. Эти средства, как уже отмечалось в печати, должны приобрести особый юридический статус, изыматься из доходов пенсионной системы, накапливаться на лицевых счетах граждан, в пользу которых данные отчисления сделаны их работодателями.
Приданию этим средствам особого юридического статуса способствовало принятие Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (далее Закон от 24 июля 2002 г.), издание постановлений Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 190 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений", от 30 июня 2003 г. N 395 "О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений" и др. Кроме того, во исполнение ряда правовых норм, содержащихся в указанных выше документах, Приказом Министерства финансов РФ от 30 июня 2003 г. N 55Н было утверждено Положение о порядке расчета чистого финансового результата, который получен от временного размещения сумм страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в Пенсионный фонд в течение финансового года и еще не переданных в доверительное управление управляющим компаниям, отобранным по результатам конкурсов, и государственной управляющей компании*(1).
Анализ перечисленных и ряда других нормативных правовых документов дает основание говорить, что в законодательстве предпринята попытка установить определенные государственные гарантии финансового обеспечения накопительной части трудовой пенсии. В частности, в соответствии с Законом от 24 июля 2002 г. к ним можно отнести:
закрепление в ст. 5 положения о том, что средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации и в этом качестве не подлежат изъятию в бюджеты всех уровней, не могут быть обращены в залог или стать предметом иного обеспечения обязательств как собственника этих средств, так и субъектов отношений по их формированию и инвестированию;
возложение в соответствии со ст. 6 и 7 государственного регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений на федеральные органы исполнительной власти;
предоставление права согласно п.п. 7 и 8 ст. 7 уполномоченным федеральным органам исполнительной власти выдавать предписания субъектам правоотношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений об устранении последствий нарушения законодательства и о возмещении вреда, причиненного субъектам правоотношении в результате нарушения законодательства;
установление в соответствии с п. 8 ст. 7 и п. 11 ст. 10 данного Закона отчетности Пенсионного фонда перед уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
создание согласно ст. 8 общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений, формируемого на паритетной основе из представителей общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации;
проведение предусмотренных ст. 9 ежегодных проверок финансовой отчетности ведения бухгалтерского учета Пенсионным фондом, учета пенсионных накоплений Счетной палатой Российской Федерации;
установление в соответствии со ст. 25 обязательного страхования ответственности специализированного депозитария*(2) и управляющих компаний*(3);
определение на основании п. 4 ст. 28 максимальной доли в инвестиционном портфеле средств, размещенных в ценные бумаги иностранных элементов (не более 20%);
предоставление согласно п. 3 ст. 31 застрахованным лицам права на получение информации о формировании и об инвестировании средств пенсионных накоплений, о состоянии специальной части их индивидуальных лицевых счетов, об инвестиционных декларациях управляющих компаний;
упоминание защиты персональных сведений о застрахованном лице содержащееся в ст. 37 Закона от 24 июля 2002 г.
Особенностью правового регулирования отношений в сфере инвестирования пенсионных накоплений является также широкое использование договоров. Так, ст. 17, 18, 20 Закона от 24 июля 2002 г. предусматривают заключение договоров об оказании специализированным депозитарием услуг ПФР; договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений между ПФР и управляющей компанией, отобранной по конкурсу; об оказании специализированным депозитарием услуг управляющей компании, отобранной по конкурсу и осуществляющей доверительное управление средствами пенсионных накоплений, и т.п.
Для обеспечения сохранности указанных средств и возможности их размещения в управляющие компании были приняты постановления Правительства РФ: от 1 сентября 2003 г. N 540 "Об утверждении инвестиционной декларации Внешэкономбанка о доверительном управлении средствами пенсионных накоплений"; от 8 сентября 2003 г. N 560 "Об утверждении страховых тарифов по обязательному страхованию ответственности специализированного депозитария и управляющих компаний, их структуры и порядка их применения при определении размера страховой премии по договору обязательного страхования ответственности"; от 21 мая 2004 г. N 247, устанавливающие дополнительные ограничения на инвестирование средств пенсионных накоплений.
Постановлениями Правительства РФ утверждены: формы публикуемой Минфином РФ отчетности о средствах пенсионных накоплений и финансовых результатах их инвестирования (2003 г.), Правила передачи пенсионных накоплений для финансирования накопительной части трудовой пенсии из одного негосударственного пенсионного фонда в другой негосударственный пенсионный фонд или из негосударственного пенсионного фонда в Пенсионный фонд РФ и определения их стоимости; формы типового договора об обязательном пенсионном страховании между негосударственным пенсионным фондом и застрахованным лицом, заявлений застрахованных лиц о переходе в НПФ и о переходе в ПФР (февраль 2004 г.); типовые формы договоров об оказании специализированным депозитариям услуг НПФ, договора доверительного управления средствами пенсионных накоплений между НПФ и управляющей компанией и др. (февраль 2005 г.)
Конкурс по отбору управляющих компаний для доверительного управления пенсионных накоплений в 2003 году выиграли 55 компаний, которые по настоящее время осуществляют деятельность по управлению пенсионными накоплениями.
Для ведения контроля и надзора за деятельностью компаний, Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 827 утверждено положение "Об общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений" и Состав Общественного Совета.
Даже перечисленные выше нормативные правовые акты дают основание утверждать, что законодательство, касающееся инвестирования средств, предназначенных на накопительную часть трудовых пенсий, довольно обширное, но тем не менее уже сейчас виден ряд существующих в нем пробелов.
Назовем несколько из них.
Из Закона от 24 июля 2002 г. было неясно, получит ли права уполномоченного федерального органа исполнительной власти одно из существующих федеральных ведомств или этот орган предстоит создавать особо, вводя соответствующие изменения в структуру исполнительной власти. Министерству труда и социального развития РФ, которое первоначально было определено в качестве уполномоченного органа Правительством РФ, эти функции не были свойственны. Такие функции, в действительности всегда выполняли такие структуры, как прокуратура, контрольно-ревизионные органы Министерства финансов РФ, Главное контрольное управление Администрации Президента. Счетная палата и др. В настоящее время уполномоченным федеральным органом по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средствпенсионных накоплений является федеральная служба по финансовым рынкам. А правильно ли это?
Нет ответа на такой вопрос: кто будет нести ответственность за результаты отбора специализированного депозитария и управляющих компаний для заключения с ними договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений? В соответствии с п. 3 и 4 ст. 7 Закона от 24 июля 2002 года отбор депозитария и компаний проводит по конкурсу федеральный уполномоченный орган (Министерство финансов РФ, с 2005 года - Федеральная служба по финансовым рынкам), а заключает договоры по итогам отбора Пенсионный фонд РФ. А это означает, что реальная ответственность за качество работы депозитария и управляющей компании возлагается на Пенсионный фонд, как на договаривающуюся сторону, хотя никаких возможностей повлиять на отбор ему законом не предоставлено.
Из всех субъектов отношений в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоплений (если не считать Правительства РФ) лишь два являются государственными институтами: уже упоминавшийся уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и Пенсионный фонд. Остальные имеют иной правовой статус. Так, специализированный депозитарий определяется законом как акционерное общество с ограниченной или дополнительной ответственностью, созданное в соответствии с законодательством и имеющее лицензию на осуществление депозитарной деятельности. Как акционерное общество определяется и другой ключевой агент рынка по инвестированию пенсионных накоплений - управляющая компания. Конечно, в акционерное общество может входить в качестве участника и владельца пакета акций и государство, однако обязанность его участия в деятельности хозяйствующих субъектов в сфере инвестирования пенсионных накоплений Законом от 24 июля 2002 года не устанавливается.
К тому же государственные органы, как явствует из текста закона, осуществляют регулирование, учет и надзор, заключение договоров, формирование и передачу негосударственным агентам по договорам доверительного управления средств пенсионных накоплений. Реальную же работу по инвестированию этих средств ведут государственные агенты.
Инвестированием неперсонифицированных накопительных отчислений может заниматься исключительно государство, вкладывая накопительные отчисления в государственные активы с высокой степенью надежности и с доходностью, обеспечивающей их защиту от инфляции. Именно поэтому пенсионные накопления, еще не переданные в доверительное управление, выделены ст. 2 Закона в особую категорию. Эта часть накоплений всегда представляла предмет особого интереса для негосударственных агентов: ведь одно дело убеждать неорганизованных инвесторов доверить свои пенсионные средства тому или иному негосударственному фонду, и совсем другое - получить доступ к концентрированному массиву тех же средств по решению уполномоченного органа или чиновника. Именно за доступ к этим средствам шла основная борьба (тем более, что и режим ответственности за них мог быть менее строгим). Однако государство отказалось идти на уступки, сохранив за собой монополию на работу с неперсонифицированными пенсионными накоплениями, поскольку ответственность за их сохранность лежит на нем.
Государство сохранило за собой и работу с теми из застрахованных, кто не сделал сознательный выбор управляющей компании и инвестиционного портфеля: их пенсионные накопления размещаются в государственные ценные бумаги. Российским гражданам выбрать так называемый "инвестиционный портфель" очень трудно - они имеют печальный опыт участия в "финансовых пирамидах". В итоге может возникнуть безграничный контроль Правительства РФ над инвестированием накапливаемых пенсионных средств.
Представляется целесообразным в законодательстве определить максимальную долю средств пенсионных накоплений (в процентном отношении), инвестированием которых может заниматься Пенсионный фонд России. Это не будет в ущерб Пенсионному фонду, потому что государство не заинтересовано в увеличении внутреннего долга и ему нет смысла возражать против того, что застрахованные будут инвестировать свои пенсионные накопления не в государственные активы, а в активы негосударственных управляющих компаний и фондов. Это дает возможность прогнозировать постепенное усиление роли негосударственных агентов в сфере инвестирования пенсионных накоплений при сохранении ключевых позиций государства в области регулирования, контроля и надзора.
Остается пока неурегулированным еще один вопрос: из закона от 20 июля 2004 г. N 70-ФЗ неясно, на какие цели будут направлены пенсионные накопления граждан 1953-1966 годов рождения, сформированные по состоянию на 31 декабря 2004 г., каков будет - и будет ли - установлен порядок использования гражданами этих накоплении, не растворятся ли они вообще обезличенно?
Все, что было сказано выше, относится к гарантиям финансового сохранения средств, предназначенных для накопительной части пенсии. Однако наличие средств накоплений в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных еще не означает, что средства дойдут до этих лиц в виде третьей части трудовых пенсий. Особенно это касается граждан-получателей трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца.
Посмотрим, что именно сказано в законодательстве по поводу выплаты накопительной части трудовых пенсий.
В соответствии с п. 5 ст. 8 Закона о трудовых пенсиях при наличии пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, ставшего инвалидом, накопительная часть трудовой пенсии по инвалидности устанавливается ему не ранее достижения пенсионного возраста (за исключением инвалидов с детства I и II группы).
На основании п. 12 ст. 9 того же Закона в случае смерти застрахованного лица до назначения ему накопительной части трудовой пенсии по старости, накопительные средства выплачиваются родственникам, которые перечислены в п. 6 ст. 16 Закона.
В п. 9 ст. 14 рассматриваемого Закона применительно к накопительной части трудовой пенсии по старости речь идет о механизме ее исчисления.
В Законе от 24 июля 2002 года в одной из статей в краткой форме повторяется сказанное в п. 12 ст. 9 Закона о трудовых пенсиях (ст. 38), в другой - излагается порядок финансирования выплат правопреемникам умерших застрахованных лиц (ст. 39).
Есть ли в перечисленных правовых нормах государственные гарантии получения пенсионерами (или их родственниками) третьей части трудовых пенсий (или средств взамен нее) даже при наличии накоплений в специальной части индивидуального лицевого счета? Думается, что нет. Такому утверждению есть следующие объяснения.
Инвалиды I и II группы далеко не всегда доживают до пенсионного возраста. Их родственникам выплаты из накопленных в специальной части лицевого счета средств не предусмотрены. Производить им выплаты на основании п. 12 ст. 9 Закона о трудовых пенсиях вряд ли правильно, поскольку о случаях смерти застрахованного лица до назначения ему накопительной части пенсии по старости пока идет речь только применительно к тем лицам, которым будет назначена пенсия по случаю потери кормильца. Направление накопительных средств умерших инвалидов в пенсионный резерв означает, что будет нарушен принцип социальной справедливости по отношению к огромному количеству российских граждан. Например, в 2004 году только в Москве трудовые пенсии по инвалидности получали более 300 тысяч человек, в Московской области - более 170 тысяч.
Существуют противоречия между ст. 16 и ст. 9 Закона о трудовых пенсиях. Из п. 6 ст. 16 можно сделать вывод, что наследовать накопленные средства могут только те родственники, которые находились на иждивении у умершего (что учитывается и при назначении пенсии по случаю потери кормильца). В то же время в ст. 9 идет речь о нетрудоспособных родственниках, а из п. 6 ст. 16 не вытекает, что трудоспособность и возраст родственника умершего имеет значение.
Содержание п. 6 ст. 16 таково, что невольно напрашивается сравнение с правилами наследования, содержащимися в разделе V части III Гражданского кодекса РФ.
В ст. 1142 ГК РФ наследниками по закону первой очереди названы, как и в п. 6 ст. 16 Закона о трудовых пенсиях, дети, супруг, родители умершего. Упомянуты в названных правовых нормах и внуки, но в ст. 1142 ГК РФ внуки отнесены к наследникам первой очереди по представительству (т.е. если нет детей умершего, потомками которых они являются), а в случаях выплаты накопленных пенсионных средств умершего внуки числятся среди получателей второй очереди.
В ГК РФ предусмотрено наследование по завещанию, в Законе о трудовых пенсиях - выплата накопительных средств застрахованного после его смерти может быть по заявлению данного лица, поданного еще при жизни в Пенсионный фонд России. В ГК РФ получатели имущества и средств умершего именуются наследниками, в Законе от 24 июля 2002 года - правопреемниками.
В Законе о трудовых пенсиях и в ГК РФ неодинаково решены вопросы о передаче не полученных при жизни застрахованного накопленных сумм для третьей части трудовой пенсии членам семьи и сроке обращения за этими суммами. Следует согласиться с высказанным в печати мнением, что правила ст. 1183 ГК РФ не могут быть распространены на порядок передачи сумм трудовой пенсии, выведенных из наследования. В Законе о трудовых пенсиях нет указания на то, что в каких-то определенных случаях применяются нормы ГК РФ. Остается руководствоваться правилами, содержащимися в ст. 23 Закона о трудовых пенсиях*(4).
Изложенное выше свидетельствует, что при разработке Закона о трудовых пенсиях не были состыкованы правовые нормы, содержавшиеся в разных статьях самого Закона, а также не учтены правила наследования, имеющиеся в ГК РФ. Желательно, чтобы это было сделано при принятии специального федерального Закона, к которому есть отсылка в п. 2 ст. 38 Закона от 24 июля 2002 года.
Поскольку в настоящее время в отделениях Пенсионного фонда России скапливаются заявления родственников умерших застрахованных лиц, соответствующие выплаты им не производятся, необходимо, в первую очередь, внести коррективы в ст. 8, 9 и 16 Закона о трудовых пенсиях.
Кроме того, представляется целесообразным предоставить будущему пенсионеру право использовать часть накопительных средств (скажем, в пределах одной трети) в случаях появления в семье непредвиденных крупных расходов - на дорогостоящее лечение в случае болезни, получение образования, в качестве кредита при покупке квартиры и т.п.
Желательно, чтобы Правительство РФ гарантировало застрахованному лицу выплату в любом случае определенного законодательством минимума накопительной части трудовой пенсии.
Л. Тарасова,
к.ю.н., доцент кафедры трудового права
и права социального обеспечения АТиСО
"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 9, сентябрь 2006 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Романов Д. Как сохранить накопления? // Социальная защита. 2003. N 5. С. 3-4.
*(2) Специализированный депозитарий - акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, имеющее лицензии на осуществление депозитной деятельности и деятельности специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов. Иными словами, это независимая финансовая структура, без разрешения которой не должна проводиться ни одна сделка по продаже или покупке ценных бумаг.
*(3) Управляющая компания - АО, ООО, имеющая лицензию на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами и НПФ.
*(4) И.В. Писарева. О наследовании сумм трудовой пенсии / Справочник кадровика. 2004. N 2. С. 71-72.
Инвестированием неперсонифицированных накопительных отчислений может заниматься исключительно государство, вкладывая накопительные отчисления в государственные активы с высокой степенью надежности и с доходностью, обеспечивающей их защиту от инфляции. Именно поэтому пенсионные накопления, еще не переданные в доверительное управление, выделены в отдельную категорию.
Законом от 20 июля 2004 г. N 70-ФЗ "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" право создавать себе накопительную часть пенсий оставлено лишь для граждан 1967 года рождения и моложе.
Выплата накопительной части трудовых пенсий предусмотрена с 1 января 2013 г. Но изменения, внесенные вышеназванным законом, отодвинули на 10 лет начало выплаты накопительной составляющей, поскольку первоначально в сферу пенсионных накоплений законом N 167-ФЗ были включены: мужчины 1953 года рождения и моложе, женщины 1957 года и моложе.
Для гарантированного обеспечения пенсионных обязательств государства перед сегодняшними молодыми людьми необходимо резервирование средств. Эти средства, как уже отмечалось в печати, должны приобрести особый юридический статус, изыматься из доходов пенсионной системы, накапливаться на лицевых счетах граждан, в пользу которых данные отчисления сделаны их работодателями.
Приданию этим средствам особого юридического статуса способствовало принятие Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (далее Закон от 24 июля 2002 г.), издание постановлений Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 190 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений", от 30 июня 2003 г. N 395 "О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений" и др. Кроме того, во исполнение ряда правовых норм, содержащихся в указанных выше документах, Приказом Министерства финансов РФ от 30 июня 2003 г. N 55Н было утверждено Положение о порядке расчета чистого финансового результата, который получен от временного размещения сумм страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в Пенсионный фонд в течение финансового года и еще не переданных в доверительное управление управляющим компаниям, отобранным по результатам конкурсов, и государственной управляющей компании*(1).
Анализ перечисленных и ряда других нормативных правовых документов дает основание говорить, что в законодательстве предпринята попытка установить определенные государственные гарантии финансового обеспечения накопительной части трудовой пенсии. В частности, в соответствии с Законом от 24 июля 2002 г. к ним можно отнести:
закрепление в ст. 5 положения о том, что средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации и в этом качестве не подлежат изъятию в бюджеты всех уровней, не могут быть обращены в залог или стать предметом иного обеспечения обязательств как собственника этих средств, так и субъектов отношений по их формированию и инвестированию;
возложение в соответствии со ст. 6 и 7 государственного регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений на федеральные органы исполнительной власти;
предоставление права согласно п.п. 7 и 8 ст. 7 уполномоченным федеральным органам исполнительной власти выдавать предписания субъектам правоотношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений об устранении последствий нарушения законодательства и о возмещении вреда, причиненного субъектам правоотношении в результате нарушения законодательства;
установление в соответствии с п. 8 ст. 7 и п. 11 ст. 10 данного Закона отчетности Пенсионного фонда перед уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
создание согласно ст. 8 общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений, формируемого на паритетной основе из представителей общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации;
проведение предусмотренных ст. 9 ежегодных проверок финансовой отчетности ведения бухгалтерского учета Пенсионным фондом, учета пенсионных накоплений Счетной палатой Российской Федерации;
установление в соответствии со ст. 25 обязательного страхования ответственности специализированного депозитария*(2) и управляющих компаний*(3);
определение на основании п. 4 ст. 28 максимальной доли в инвестиционном портфеле средств, размещенных в ценные бумаги иностранных элементов (не более 20%);
предоставление согласно п. 3 ст. 31 застрахованным лицам права на получение информации о формировании и об инвестировании средств пенсионных накоплений, о состоянии специальной части их индивидуальных лицевых счетов, об инвестиционных декларациях управляющих компаний;
упоминание защиты персональных сведений о застрахованном лице содержащееся в ст. 37 Закона от 24 июля 2002 г.
Особенностью правового регулирования отношений в сфере инвестирования пенсионных накоплений является также широкое использование договоров. Так, ст. 17, 18, 20 Закона от 24 июля 2002 г. предусматривают заключение договоров об оказании специализированным депозитарием услуг ПФР; договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений между ПФР и управляющей компанией, отобранной по конкурсу; об оказании специализированным депозитарием услуг управляющей компании, отобранной по конкурсу и осуществляющей доверительное управление средствами пенсионных накоплений, и т.п.
Для обеспечения сохранности указанных средств и возможности их размещения в управляющие компании были приняты постановления Правительства РФ: от 1 сентября 2003 г. N 540 "Об утверждении инвестиционной декларации Внешэкономбанка о доверительном управлении средствами пенсионных накоплений"; от 8 сентября 2003 г. N 560 "Об утверждении страховых тарифов по обязательному страхованию ответственности специализированного депозитария и управляющих компаний, их структуры и порядка их применения при определении размера страховой премии по договору обязательного страхования ответственности"; от 21 мая 2004 г. N 247, устанавливающие дополнительные ограничения на инвестирование средств пенсионных накоплений.
Постановлениями Правительства РФ утверждены: формы публикуемой Минфином РФ отчетности о средствах пенсионных накоплений и финансовых результатах их инвестирования (2003 г.), Правила передачи пенсионных накоплений для финансирования накопительной части трудовой пенсии из одного негосударственного пенсионного фонда в другой негосударственный пенсионный фонд или из негосударственного пенсионного фонда в Пенсионный фонд РФ и определения их стоимости; формы типового договора об обязательном пенсионном страховании между негосударственным пенсионным фондом и застрахованным лицом, заявлений застрахованных лиц о переходе в НПФ и о переходе в ПФР (февраль 2004 г.); типовые формы договоров об оказании специализированным депозитариям услуг НПФ, договора доверительного управления средствами пенсионных накоплений между НПФ и управляющей компанией и др. (февраль 2005 г.)
Конкурс по отбору управляющих компаний для доверительного управления пенсионных накоплений в 2003 году выиграли 55 компаний, которые по настоящее время осуществляют деятельность по управлению пенсионными накоплениями.
Для ведения контроля и надзора за деятельностью компаний, Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 827 утверждено положение "Об общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений" и Состав Общественного Совета.
Даже перечисленные выше нормативные правовые акты дают основание утверждать, что законодательство, касающееся инвестирования средств, предназначенных на накопительную часть трудовых пенсий, довольно обширное, но тем не менее уже сейчас виден ряд существующих в нем пробелов.
Назовем несколько из них.
Из Закона от 24 июля 2002 г. было неясно, получит ли права уполномоченного федерального органа исполнительной власти одно из существующих федеральных ведомств или этот орган предстоит создавать особо, вводя соответствующие изменения в структуру исполнительной власти. Министерству труда и социального развития РФ, которое первоначально было определено в качестве уполномоченного органа Правительством РФ, эти функции не были свойственны. Такие функции, в действительности всегда выполняли такие структуры, как прокуратура, контрольно-ревизионные органы Министерства финансов РФ, Главное контрольное управление Администрации Президента. Счетная палата и др. В настоящее время уполномоченным федеральным органом по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средствпенсионных накоплений является федеральная служба по финансовым рынкам. А правильно ли это?
Нет ответа на такой вопрос: кто будет нести ответственность за результаты отбора специализированного депозитария и управляющих компаний для заключения с ними договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений? В соответствии с п. 3 и 4 ст. 7 Закона от 24 июля 2002 года отбор депозитария и компаний проводит по конкурсу федеральный уполномоченный орган (Министерство финансов РФ, с 2005 года - Федеральная служба по финансовым рынкам), а заключает договоры по итогам отбора Пенсионный фонд РФ. А это означает, что реальная ответственность за качество работы депозитария и управляющей компании возлагается на Пенсионный фонд, как на договаривающуюся сторону, хотя никаких возможностей повлиять на отбор ему законом не предоставлено.
Из всех субъектов отношений в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоплений (если не считать Правительства РФ) лишь два являются государственными институтами: уже упоминавшийся уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и Пенсионный фонд. Остальные имеют иной правовой статус. Так, специализированный депозитарий определяется законом как акционерное общество с ограниченной или дополнительной ответственностью, созданное в соответствии с законодательством и имеющее лицензию на осуществление депозитарной деятельности. Как акционерное общество определяется и другой ключевой агент рынка по инвестированию пенсионных накоплений - управляющая компания. Конечно, в акционерное общество может входить в качестве участника и владельца пакета акций и государство, однако обязанность его участия в деятельности хозяйствующих субъектов в сфере инвестирования пенсионных накоплений Законом от 24 июля 2002 года не устанавливается.
К тому же государственные органы, как явствует из текста закона, осуществляют регулирование, учет и надзор, заключение договоров, формирование и передачу негосударственным агентам по договорам доверительного управления средств пенсионных накоплений. Реальную же работу по инвестированию этих средств ведут государственные агенты.
Инвестированием неперсонифицированных накопительных отчислений может заниматься исключительно государство, вкладывая накопительные отчисления в государственные активы с высокой степенью надежности и с доходностью, обеспечивающей их защиту от инфляции. Именно поэтому пенсионные накопления, еще не переданные в доверительное управление, выделены ст. 2 Закона в особую категорию. Эта часть накоплений всегда представляла предмет особого интереса для негосударственных агентов: ведь одно дело убеждать неорганизованных инвесторов доверить свои пенсионные средства тому или иному негосударственному фонду, и совсем другое - получить доступ к концентрированному массиву тех же средств по решению уполномоченного органа или чиновника. Именно за доступ к этим средствам шла основная борьба (тем более, что и режим ответственности за них мог быть менее строгим). Однако государство отказалось идти на уступки, сохранив за собой монополию на работу с неперсонифицированными пенсионными накоплениями, поскольку ответственность за их сохранность лежит на нем.
Государство сохранило за собой и работу с теми из застрахованных, кто не сделал сознательный выбор управляющей компании и инвестиционного портфеля: их пенсионные накопления размещаются в государственные ценные бумаги. Российским гражданам выбрать так называемый "инвестиционный портфель" очень трудно - они имеют печальный опыт участия в "финансовых пирамидах". В итоге может возникнуть безграничный контроль Правительства РФ над инвестированием накапливаемых пенсионных средств.
Представляется целесообразным в законодательстве определить максимальную долю средств пенсионных накоплений (в процентном отношении), инвестированием которых может заниматься Пенсионный фонд России. Это не будет в ущерб Пенсионному фонду, потому что государство не заинтересовано в увеличении внутреннего долга и ему нет смысла возражать против того, что застрахованные будут инвестировать свои пенсионные накопления не в государственные активы, а в активы негосударственных управляющих компаний и фондов. Это дает возможность прогнозировать постепенное усиление роли негосударственных агентов в сфере инвестирования пенсионных накоплений при сохранении ключевых позиций государства в области регулирования, контроля и надзора.
Остается пока неурегулированным еще один вопрос: из закона от 20 июля 2004 г. N 70-ФЗ неясно, на какие цели будут направлены пенсионные накопления граждан 1953-1966 годов рождения, сформированные по состоянию на 31 декабря 2004 г., каков будет - и будет ли - установлен порядок использования гражданами этих накоплении, не растворятся ли они вообще обезличенно?
Все, что было сказано выше, относится к гарантиям финансового сохранения средств, предназначенных для накопительной части пенсии. Однако наличие средств накоплений в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных еще не означает, что средства дойдут до этих лиц в виде третьей части трудовых пенсий. Особенно это касается граждан-получателей трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца.
Посмотрим, что именно сказано в законодательстве по поводу выплаты накопительной части трудовых пенсий.
В соответствии с п. 5 ст. 8 Закона о трудовых пенсиях при наличии пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, ставшего инвалидом, накопительная часть трудовой пенсии по инвалидности устанавливается ему не ранее достижения пенсионного возраста (за исключением инвалидов с детства I и II группы).
На основании п. 12 ст. 9 того же Закона в случае смерти застрахованного лица до назначения ему накопительной части трудовой пенсии по старости, накопительные средства выплачиваются родственникам, которые перечислены в п. 6 ст. 16 Закона.
В п. 9 ст. 14 рассматриваемого Закона применительно к накопительной части трудовой пенсии по старости речь идет о механизме ее исчисления.
В Законе от 24 июля 2002 года в одной из статей в краткой форме повторяется сказанное в п. 12 ст. 9 Закона о трудовых пенсиях (ст. 38), в другой - излагается порядок финансирования выплат правопреемникам умерших застрахованных лиц (ст. 39).
Есть ли в перечисленных правовых нормах государственные гарантии получения пенсионерами (или их родственниками) третьей части трудовых пенсий (или средств взамен нее) даже при наличии накоплений в специальной части индивидуального лицевого счета? Думается, что нет. Такому утверждению есть следующие объяснения.
Инвалиды I и II группы далеко не всегда доживают до пенсионного возраста. Их родственникам выплаты из накопленных в специальной части лицевого счета средств не предусмотрены. Производить им выплаты на основании п. 12 ст. 9 Закона о трудовых пенсиях вряд ли правильно, поскольку о случаях смерти застрахованного лица до назначения ему накопительной части пенсии по старости пока идет речь только применительно к тем лицам, которым будет назначена пенсия по случаю потери кормильца. Направление накопительных средств умерших инвалидов в пенсионный резерв означает, что будет нарушен принцип социальной справедливости по отношению к огромному количеству российских граждан. Например, в 2004 году только в Москве трудовые пенсии по инвалидности получали более 300 тысяч человек, в Московской области - более 170 тысяч.
Существуют противоречия между ст. 16 и ст. 9 Закона о трудовых пенсиях. Из п. 6 ст. 16 можно сделать вывод, что наследовать накопленные средства могут только те родственники, которые находились на иждивении у умершего (что учитывается и при назначении пенсии по случаю потери кормильца). В то же время в ст. 9 идет речь о нетрудоспособных родственниках, а из п. 6 ст. 16 не вытекает, что трудоспособность и возраст родственника умершего имеет значение.
Содержание п. 6 ст. 16 таково, что невольно напрашивается сравнение с правилами наследования, содержащимися в разделе V части III Гражданского кодекса РФ.
В ст. 1142 ГК РФ наследниками по закону первой очереди названы, как и в п. 6 ст. 16 Закона о трудовых пенсиях, дети, супруг, родители умершего. Упомянуты в названных правовых нормах и внуки, но в ст. 1142 ГК РФ внуки отнесены к наследникам первой очереди по представительству (т.е. если нет детей умершего, потомками которых они являются), а в случаях выплаты накопленных пенсионных средств умершего внуки числятся среди получателей второй очереди.
В ГК РФ предусмотрено наследование по завещанию, в Законе о трудовых пенсиях - выплата накопительных средств застрахованного после его смерти может быть по заявлению данного лица, поданного еще при жизни в Пенсионный фонд России. В ГК РФ получатели имущества и средств умершего именуются наследниками, в Законе от 24 июля 2002 года - правопреемниками.
В Законе о трудовых пенсиях и в ГК РФ неодинаково решены вопросы о передаче не полученных при жизни застрахованного накопленных сумм для третьей части трудовой пенсии членам семьи и сроке обращения за этими суммами. Следует согласиться с высказанным в печати мнением, что правила ст. 1183 ГК РФ не могут быть распространены на порядок передачи сумм трудовой пенсии, выведенных из наследования. В Законе о трудовых пенсиях нет указания на то, что в каких-то определенных случаях применяются нормы ГК РФ. Остается руководствоваться правилами, содержащимися в ст. 23 Закона о трудовых пенсиях*(4).
Изложенное выше свидетельствует, что при разработке Закона о трудовых пенсиях не были состыкованы правовые нормы, содержавшиеся в разных статьях самого Закона, а также не учтены правила наследования, имеющиеся в ГК РФ. Желательно, чтобы это было сделано при принятии специального федерального Закона, к которому есть отсылка в п. 2 ст. 38 Закона от 24 июля 2002 года.
Поскольку в настоящее время в отделениях Пенсионного фонда России скапливаются заявления родственников умерших застрахованных лиц, соответствующие выплаты им не производятся, необходимо, в первую очередь, внести коррективы в ст. 8, 9 и 16 Закона о трудовых пенсиях.
Кроме того, представляется целесообразным предоставить будущему пенсионеру право использовать часть накопительных средств (скажем, в пределах одной трети) в случаях появления в семье непредвиденных крупных расходов - на дорогостоящее лечение в случае болезни, получение образования, в качестве кредита при покупке квартиры и т.п.
Желательно, чтобы Правительство РФ гарантировало застрахованному лицу выплату в любом случае определенного законодательством минимума накопительной части трудовой пенсии.
Л. Тарасова,
к.ю.н., доцент кафедры трудового права
и права социального обеспечения АТиСО
"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 9, сентябрь 2006 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Романов Д. Как сохранить накопления? // Социальная защита. 2003. N 5. С. 3-4.
*(2) Специализированный депозитарий - акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, имеющее лицензии на осуществление депозитной деятельности и деятельности специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов. Иными словами, это независимая финансовая структура, без разрешения которой не должна проводиться ни одна сделка по продаже или покупке ценных бумаг.
*(3) Управляющая компания - АО, ООО, имеющая лицензию на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами и НПФ.
*(4) И.В. Писарева. О наследовании сумм трудовой пенсии / Справочник кадровика. 2004. N 2. С. 71-72.
Комментариев нет:
Отправить комментарий